Hésitations et paradoxes de l’action publique française en matière de cannabis jusqu’au vote de la loi du 31 décembre 1970

Fidèle à son habitude de dissocier les législations s’appliquant en métropole et dans ses possessions, l’État français fit en sorte que le passage de la loi de 1916 n’ait « pas des répercussions trop néfastes sur le budget des colonies [31] ». Afin de ne pas compromettre les très rentables monopoles sur l’opium et le haschich, il fut décidé que le ministre de tutelle « [veille] avec les tempéraments qu’imposent à la fois les nécessités budgétaires et de lointaines pratiques, à une sage et prudente application de la loi [32] ». Fléau sanitaire et social dans l’Hexagone, ces substances restèrent des produits comme les autres dans les territoires ultra-marins jusqu’à l’approche de la décolonisation [33]. Si l’émotion présida à la pénalisation du cannabis en métropole, c’est un certain pragmatisme économique qui conduisit à la poursuite de sa production et de sa vente sous l’égide de la puissance publique dans les territoires maghrébins de l’empire.

Selon Emmanuelle Retaillaud-Bajac, l’usage de drogue resta en France dans l’entre-deux-guerres un « fait social [quantitativement stable mais] encore très restreint », dont la « sociologie [ne fut pas] fondamentalement bouleversée » [34]. L’intervention de l’État en la matière semble donc n’avoir eu que peu d’effet. Tout au plus peut-on constater un certain déclassement social du monde de la drogue dû à sa criminalisation, qui s’est traduit par la progression du « pôle crapuleux (trafiquants, prostitués, milieu de la nuit) » au détriment des consommations élitaires ou d’origine thérapeutiques [35]. Au sein de ce panorama, l’usage de cannabis occupa une place tout à fait marginale. Entre 1917 et 1937, il fut impliqué dans moins de 1 % des infractions à la législation sur les substances vénéneuses traitées par les tribunaux parisiens [36]. Dans ces conditions, l’expression « de drogue oubliée » employée par Jean-Jacques Yvorel apparaît véritablement légitime [37]. Une nuance doit cependant lui être apportée : si les artistes se détournèrent en effet du produit après-guerre, celui-ci ne compta en fait jamais plus de quelques centaines à quelques milliers d’adeptes avant les années 1960. En ce sens, la Grande guerre et la loi de 1916 ne constituèrent que des inflexions mineures dans l’histoire sociologique de la consommation de marijuana.

L’entre-deux-guerres vit malgré tout le profil des rares usagers de la substance évoluer. De l’élite artistique, il se déporta vers les couches populaires d’origines étrangères, notamment celles issues de l’empire colonial arrivées en métropole à compter de la Première Guerre mondiale. Malgré la naissance de quelques « fantasmes médiatiques [38] », le cannabis préoccupa peu les différents organes de l’État durant cette période. Dérogeant au principe d’indistinction des substances introduit par le concept de stupéfiant, les juges se montrèrent ainsi plus indulgents avec les consommateurs de haschich qu’avec ceux de morphine ou de cocaïne [39]. Les propriétés psychosomatiques du cannabis ne sont pas étrangères à la plus grande mansuétude dont bénéficia le produit : celui-ci n’entraîne en effet pas de « dépendance comparable à celle suscitée par l’opium et ses dérivés [40] » et apparut certainement moins dangereux à l’institution judiciaire. Cette caractéristique, rendant sa consommation difficilement repérable d’un point de vue policier [41], participa d’autre part à maintenir la pratique dans une relative confidentialité jusqu’aux années 1960.

Dans l’intervalle, la situation légale du produit dans le monde évolua grandement. Les premières mesures internationales visant à contrôler son usage furent prises à la conférence de Genève en 1925 [42]. En 1937, les États-Unis adoptèrent le Marihuana Tax Act, interdisant l’usage individuel de la substance sur tout le territoire fédéral [43]. Porté par le chef du Bureau des stupéfiants, Harry J. Anslinger, ce texte justifiait la prohibition par des arguments moraux et sanitaires souvent extravagants, similaires à ceux qui présidèrent en France à la pénalisation du haschich en 1916 [44]. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs conventions internationales renforcèrent les contraintes pesant sur le commerce et la consommation des stupéfiants, sans pour autant prohiber encore la marijuana. La France sembla s’engager dans cette voie à partir de 1953 : le ministre de la Santé publia un décret pénalisant la consommation des « sommités florifères et fructifères » du cannabis [45], alors que le produit était retiré de la pharmacopée nationale. Cette tentative d’incrimination de l’usage individuel resta cependant lettre morte car aucune sanction ne fut définie à l’encontre des éventuels transgresseurs. D’autre part, une loi envisagea de coupler la réponse pénale à l’encontre des usagers de drogues à « une astreinte […] à subir une cure de désintoxication [46] ». Voté dans un contexte de progression de l’« espace politique de la santé [47] » en direction des modificateurs de conscience qui se traduisit par exemple par la mise en place d’une « surveillance sanitaire des alcooliques dangereux pour autrui » en 1954 [48], ce texte ne fut « jamais mis en vigueur, le règlement d’administration publique prévu pour son application n’ayant jamais vu le jour [49] ». La marginalité du problème public encore posé par les stupéfiants et l’existence d’une législation déjà sévère semblent ainsi n’avoir pas engagé les autorités au zèle en la matière.

Les années 1960 constituèrent une rupture dans l’histoire plurimillénaire des usages de drogues à l’échelle planétaire : d’« épiphénomène [50] », ces derniers passèrent au statut de fait social de grande ampleur. Au cours de la décennie précédente, les auteurs de la Beat Generation avaient popularisé le dérèglement des sens et l’autodestruction sur un mode rimbaldien à l’aide du LSD et de la marijuana [51]. Inquiets de la propagation manifeste des drogues sur leur territoire, les autorités américaines décidèrent de la tenue d’une nouvelle conférence internationale appelée à jeter les bases d’une « prohibition mondiale des stupéfiants [52] ». Le sommet qui se tint à New York en 1961 interdit ainsi la production, le commerce, et la consommation des principales drogues connues à l’époque, parmi lesquelles le cannabis, classé parmi les « substances les plus dangereuses pour lesquelles les contrôles les plus stricts [devaient] être appliqués [53] ». Débarrassée des considérations économistes par la perte de ses territoires coloniaux, la France se rangea derrière cette position intransigeante sans pour autant la traduire immédiatement dans son droit national. La Convention unique sur les stupéfiants de 1961, ratifiée par la majorité des pays du monde, constitue aujourd’hui encore l’ossature de l’action publique internationale en matière de drogues, bien que des textes ultérieurs soient venus l’infléchir dans un sens plus rigoureux.

Malgré la reconnaissance planétaire de son caractère illégal, l’usage de cannabis ne cessa de s’étendre au cours de la décennie. Dans un contexte de fusion entre les opposants à la guerre du Vietnam et la contre-culture hippie, les étudiants californiens se saisirent de cette pratique incarnant un mode de vie alternatif, la quête d’un ailleurs tant psychique que géographique et la lutte contre les valeurs jugées aliénantes de la société de consommation [54]. Cette vague psychédélique atteint son apogée outre-Atlantique au cours de l’été 1967 qui vit San Francisco transformée en capitale du mouvement hippie. Suivant l’exemple états-unien, une partie de la jeunesse européenne se mit à consommer en masse du LSD mais surtout du cannabis à des fins ludiques et expérimentales. Le phénomène atteint la France entre 1969 et 1971 : profitant du déclin des mouvements gauchistes et de l’impasse politique de Mai 68 [55], les avatars psychotropiques de la contre-culture américaine gagnèrent progressivement les franges estudiantines et « petite[s]-bourgeoise[s] » des cohortes du baby-boom [56]. Quittant les marges ethniques et sociales, le cannabis passa de substance confidentielle à premier produit illicite consommé dans le pays. Devant la nouveauté du phénomène, la presse se fit l’écho alarmiste de faits divers impliquant des quantités parfois négligeables de drogues [57]. La situation semblait d’autant plus inquiétante que le phénomène concernait une jeunesse en mutation rapide, habituée à l’abondance et habitée d’un rapport nouveau à l’autorité, aux traditions et aux interdits [58]. Plus qu’une nouvelle pratique mettant en péril la santé publique, la consommation de cannabis apparut donc comme le symbole d’une transformation radicale et inéluctable des normes et des valeurs de la société française.

Au cours de l’été 1969, la mort par overdose d’héroïne de plusieurs jeunes à Bandol finit de plonger le pays dans un état de « panique morale [59] ». Le schéma de 1916 se répétait : la vive émotion de l’opinion engagea les pouvoirs publics à agir dans l’urgence [60]. Malgré l’existence d’une législation déjà restrictive, il fut décidé de légiférer. La loi du 31 décembre 1970 s’inspirait des textes antérieurs : de la loi de 1916, elle reprenait le concept juridique de stupéfiant, ne distinguant pas les substances. De la loi avortée de 1953, elle reprenait l’idée paradoxale que l’usager était à la fois malade et délinquant. Elle innovait cependant, instaurant pour la première fois l’incrimination de l’usage solitaire des stupéfiants [61], stade ultime du processus d’éradication des drogues par la puissance publique initié au début du siècle. La lutte contre les psychotropes investissait d’autre part le terrain culturel puisque la loi menaçait d’amende toute « provocation [à l’usage] au moyen de l’écrit […], de la parole ou de l’image » d’un produit stupéfiant [62], restreignant par-là les possibilités d’évoquer et de représenter la consommation de drogues. Un nouveau cadre d’action publique, correspondant à la philosophie de la « guerre à la drogue » décrétée à la même époque par l’administration Nixon, était posé en France, prônant l’abstinence, criminalisant les usagers et « diabolisant […] la drogue et [les] dealers [63] ». Il réservait théoriquement aux centaines de milliers d’expérimentateurs de cannabis un sort similaire aux héroïnomanes : amende, voire prison, et prise en charge par l’autorité sanitaire.

Les fondements historiques de l’impasse actuelle

La puissance publique française n’a jamais lutté contre la consommation du cannabis pour les bonnes raisons jusqu’en 1970. Concession faite dans des pourparlers internationaux et volonté d’assainissement moral en 1916, puis abandon d’un monopole commercial et conversion à l’option prohibitionniste américaine en 1953 rendent en effet mieux compte du processus d’interdiction de la substance que les arguments sanitaires mobilisés à intervalles réguliers par le législateur. La prohibition de la marijuana en France semble ainsi traduire l’évolution d’un rapport de force idéologique, économique et géopolitique ayant progressivement consacré les États-Unis comme nouveaux garants de l’ordre international, plus qu’une véritable prise en compte par l’État de la réalité sociologique des usages de la substance dans le pays. Jusqu’à la fin des années 1960, on ne saurait en effet trouver de corrélation entre la hausse de la pratique dans l’Hexagone et les transformations successives des cadres légaux de l’action publique la concernant.

Assimilée à un ensemble de drogues dont la dangerosité et la prévalence étaient sans commune mesure, la marijuana fut placée par la loi de 1916 sous un statut juridique ne correspondant en rien au problème de santé public effectif qu’elle faisait peser sur la population française. Lorsque son usage crût subitement à la fin des années 1960, la sévérité longtemps inappliquée de la loi ne fut d’aucun secours pour endiguer la massification d’une pratique jusque-là restée marginale. Plutôt que de repenser en profondeur l’approche des drogues et de leurs consommations pour combattre efficacement le phénomène d’une toxicomanie de masse qui se profilait à l’horizon, le législateur reprit dans la loi de 1970 les éléments les plus contestables des textes antérieurs : la catégorie englobante des stupéfiants forgée à l’époque de l’hygiénisme et des ligues de tempérance, la liste des substances contenues en son sein, le double statut du consommateur, à la fois malade et délinquant, etc. Si l’action, à proprement parler, de la puissance publique a depuis évolué, privilégiant le principe de réduction des risques, l’individualisation de la réponse en fonction du produit et du rapport de l’usager à son égard et l’abandon des poursuites pénales pour les simples consommateurs de cannabis, la persistance de cadres législatifs obsolètes constitue un frein à une intervention optimale des différents acteurs de la santé publique.

Cet échec à traiter collectivement des modificateurs de conscience dans la société française tient peut-être au fait qu’aucun débat national serein n’a pour le moment été mené sur la question. En 1916 comme en 1970, c’est l’émotion de l’opinion publique qui a conduit à la mise en place dans l’urgence d’un encadrement des usages de psychotropes par l’État. Si l’histoire permet de tirer des leçons pour le présent, il semble qu’une révision de la loi de 1970 ne doive pas attendre qu’un cataclysme ou des événements tragiques viennent mettre à l’agenda cette question touchant à des champs aussi sensibles que la santé, la morale et l’économie.