Légalisation du cannabis non médical au Colorado: dix ans après

À l’automne 2022, dix-neuf des 50 États fédérés, plus le district de Columbia, ont légalisé le cannabis non médical selon des modalités différentes. Près de 141 millions d’Américains vivent dans un État où le cannabis «récréatif» est légal, alors que les dernières enquêtes d’opinion montrent que près de sept Américains sur dix sont favorables à la légalisation du cannabis dans un contexte où la consommation augmente régulièrement depuis des années. En 2020, en effet, près de 18% des Américains âgés de 12 ans et plus avaient consommé du cannabis dans l’année, soit près de 50 millions de personnes. En 2021, selon la dernière enquête Monitoring the Future, cette proportion atteint un niveau, inédit depuis 1988, de 43% des 19-30 ans. Alors que le Colorado a pu être présenté comme une «terre promise» du cannabis, ce dixième anniversaire constitue l’opportunité de dresser un premier bilan du modèle de légalisation que cet État a choisi d’adopter, tant sur le plan de l’évolution des usages que sur celui de la santé et de la sécurité publiques, sans omettre la dimension économique, «or vert» oblige.

Le tournant de 2012

Si l’année 2012 marque un moment historique, avec le référendum remporté par près de 55% des voix par les partisans de la légalisation, la commercialisation du cannabis non médical est amorcée le 1er janvier 2014 avec l’ouverture des premiers commerces de détail (retail stores) dans la capitale de l’État, Denver. Il fallait en effet du temps afin de concevoir le cadre juridique accompagnant le processus. En mai 2013, le Sénat et la Chambre des représentants du Colorado adoptent à une large majorité les projets de loi signés par le gouverneur démocrate John Hickenlooper. L’usage et la possession de cannabis jusqu’à une once, soit 28,3 g —depuis cette quantité a été portée à deux onces— sont autorisés, de même que la culture de cannabis à hauteur de 6 plants maximum par personne âgée de plus de 21 ans; la production et le commerce de détail, moyennant des licences, sont autorisés et soumis à des taxes s’élevant à 15%. Fait au demeurant symbolique, alors qu’en Uruguay le pilotage de la réforme était confié à un organisme interministériel placé sous le contrôle du ministère de la Santé, au Colorado c’est l’administration fiscale, à l’image de ce qui a cours pour l’alcool, la Marijuana Enforcement Division du Department of Revenue qui allait encadrer la nouvelle industrie. De quoi montrer dès l’origine la dimension importante dévolue aux logiques fiscales et monétaires.

Un usage de marijuana élevé et qui progresse en population générale

Selon les dernières données de la National Survey of Drug Use and Health de la Substance Abuse and Mental Health Services Administration (Samhsa), en 2019-2020, la prévalence de l’usage dans l’année de marijuana dans la population âgée de plus de 12 ans s’élevait à près de 27% contre 18% à l’échelle nationale (11,3% en France en 2021). Ce qui place le Colorado au troisième rang en termes de niveau de consommation parmi les 50 États de la fédération. C’est dans la tranche d’âge des jeunes adultes (18-25 ans) que la proportion de consommateurs dans l’année est la plus élevée avec près de 48% contre environ 35% aux États-Unis (26% en France). Les dynamiques des consommations sont globalement en hausse depuis la légalisation du cannabis non médical. Les usages dans l’année depuis 2012/2013, dans la population âgée de 12 ans et plus, ont crû de plus de 40%, soit une progression légèrement supérieure à celle observée à l’échelle nationale. Selon les tranches d’âge, la situation est très hétérogène. Les progressions sont les plus notables dans la population adulte de plus de 26 ans. En 2020, l’usage dans le mois dépassait 18%, soit une augmentation très importante des prévalences par rapport à 2012/2013. Chez les jeunes adultes de 18-25 ans, l’usage dans le mois est passé de plus de 29% en 2012/2013 à quelque 32%.

En revanche, et c’est une tendance majeure, la tranche d’âge des 12-17 ans voit les usages dans le mois de marijuana passer de 11,2% à 8,4%, soit une baisse de 25%. Cette réalité peut être considérée comme un succès pour les tenants de la légalisation puisque beaucoup d’observateurs s’interrogeaient sur la capacité du nouveau modèle de régulation à protéger les plus jeunes, compte tenu de la dangerosité des consommations juvéniles pour la santé. Cette diminution de la consommation de cannabis chez les adolescents est par ailleurs observée aussi à l’échelle nationale, ainsi que dans d’autres pays tels la France. Ainsi sur la même période, les usages dans le mois ont baissé aux États-Unis pour s’établir à 6,6% en 2020 contre 7,2% en 2012/2013.

L’écart s’est resserré en termes de niveaux de consommation chez les adolescents entre le Colorado et l’ensemble du pays, même si les usages des plus jeunes demeurent significativement plus élevés au Colorado, l’État se classant septième sur 50 en termes de niveaux de prévalence d’usage chez les 12-17 ans. Quoi qu’il en soit, une enquête récente menée par le Département de la santé publique et de l’environnement du Colorado auprès des lycéens, la Health Kids Colorado Survey (HKCS), confirme
la tendance à la baisse de la consommation de marijuana chez les adolescents. Entre 2015 et 2021, l’usage dans le mois serait passé de 21,2% à 13,3%, dont près de 40% consommeraient plus de 10 fois dans le mois (usage régulier), une proportion qui, elle en revanche, est restée stable.

Tableau 1. Prévalence en % par tranches d’âge des usages dans l’année et dans le mois de marijuana
aux États-Unis et au Colorado (2012-2020) (SAMHSA)

Ces chiffres éloquents ne concernent toutefois que la consommation de marijuana. Or, au fil des années s’est développée au Colorado une offre commerciale de concentrations (résine, huile, cire, etc.) dont le législateur n’a pas souhaité limiter les teneurs en THC, même si dès les premières années les pouvoirs publics se sont montrés conscients des dangers présentés par ce type de produits. Leur consommation n’est pas mesurée dans l’enquête du Samhsa, mais aurait augmenté, notamment chez les jeunes, selon la HKCS. Si en 2015, plus de 5% des lycéens qui avaient consommé de la marijuana dans les 30 jours déclaraient recourir au dabbing, ils étaient presque 22% en 2021. En outre, en 2021, près de 60% des lycéens, consommateurs mensuels, déclaraient avoir consommé des concentrates. Ces produits ont vu leur teneur moyenne en THC passer de 56,6% en 2014 à 67,8% en 2020 et représentent désormais près de 30% du marché médical et non médical, soit un quasi triplement en trois ans. Cette popularité croissante des concentrations auprès des jeunes comme des adultes est d’autant plus préoccupante que la chute des prix entre 2014 et 2020 (de 41,43 dollars le gramme à 16,57 dollars, dans le secteur médical, et à 13 dollars pour le non médical), les rend plus accessibles au risque d’augmenter le nombre de personnes dépendantes, surtout parmi les consommateurs intensifs (26-31 jours dans le mois). Au Colorado, ceux-ci représentaient en 2017 plus de 22 % du total des usagers dans l’année, soit 222000 personnes environ. Ils consommeraient 71% des quantités de marijuana en circulation en une année, à raison d’une moyenne de 1,6 g par jour en moyenne.

Santé publique: des points d’interrogation

La question de l’impact de la réforme de 2012 sur la santé publique est très complexe. Aujourd’hui, les tendances sont passablement contradictoires et sujettes à des interprétations souvent antagonistes. Le Colorado a dû gérer des problèmes sanitaires liés à l’augmentation des usages de cannabis, notamment à partir de la commercialisation en 2009 du cannabis médical dont la légalisation, strictement encadrée jusque-là, avait été actée en 2000. Ces problèmes ont connu une accélération à partir de 2014 après l’ouverture des retail stores.

Ainsi, entre 2014 et 2019, la fréquentation des urgences hospitalières liées aux usages de cannabis a crû très fortement donnant lieu à plus d’une hospitalisation sur trois (vomissements compulsifs, syndromes psychotiques…). Entre 2012 et 2019, le taux d’hospitalisation en lien avec la marijuana est passé de 1418 à 3515 pour 100000. En revanche sur le long terme, il apparaît que la fréquentation des centres de traitements pour des problèmes d’addiction liés à la consommation de cannabis est plutôt stable. Entre 2012 et 2019, le nombre de patients, entre 9000 et 10000 chaque année, est resté stationnaire malgré l’augmentation importante des consommations. Certains spécialistes expliquent cette stabilité par une focalisation du système de soin et de prise en charge sur la question des addictions aux opioïdes.

Les hausses des consommations, particulièrement chez les lycéens, de produits à forte teneur en THC sont une source d’inquiétude pour le Département de la santé publique et de l’environnement du Colorado, en particulier dans un contexte où le taux de suicide des adolescents de 15 à 19 ans a fortement augmenté pour atteindre le double de la moyenne nationale en 2019. Il a publié récemment une revue de la littérature sur les effets sanitaires de ces produits dont les conclusions sont sans ambiguïté: «il est clair que l’utilisation de produits à forte concentration de THC est associée à des taux plus élevés de troubles psychiatriques, tels que la schizophrénie, la psychose et l’anxiété généralisée».

Il s’agit incontestablement d’une des limites du modèle libéral adopté par le Colorado. Ce «modèle» apparaît, à certains observateurs, moins fondé sur une légalisation de la marijuana que sur une industrialisation du THC, et travaillé par une contradiction fondamentale entre les logiques commerciales qui poussent à la consommation et celles relevant de la préservation de la santé publique.

Comme l’a montré une étude récente sur les activités liées au lobby du cannabis au Colorado, lequel a dépensé plus de 7 millions de dollars pour influencer la rédaction des projets de loi, «l’intérêt de l’industrie du cannabis est de créer, à l’instar de celles du tabac, de l’alcool et de l’agro-alimentaire, un environnement réglementaire qui permette la maximisation des profits au détriment de la santé publique». L’avenir dira si toutes les leçons de la tragédie des opioïdes, notamment celles liées à l’existence d’un marché insuffisamment régulé du fait de l’influence de grandes entreprises, ont été tirées. En 2021, pour la deuxième année consécutive, l’espérance de vie a baissé au Colorado. Elle a chuté de trois mois depuis 2019. Sont en cause notamment l’épidémie de Covid-19, l’augmentation des suicides, notamment chez les adolescents, et les surdoses liées aux drogues. En 2021, le Colorado déplorait plus de 1881 morts, dont 912 dues au fentanyl. Entre 2018 et 2021, l’État a connu un des taux d’accroissement des overdoses mortelles parmi les plus élevés des États-Unis.

En matière de santé publique, la question de l’accidentologie routière est un élément fondamental, le fait de prendre le volant dans les heures suivant la consommation de cannabis multipliant les risques d’accidents de la route. Au Colorado, le nombre de morts sur la route s’est sensiblement accru depuis 2014. Ainsi, si celui-ci était tombé à son point le plus bas en 2011 avec 407 morts, il n’a cessé d’augmenter depuis pour atteindre 672 morts en 2021. En 2019, plus de 21% des conducteurs impliqués dans des accidents mortels étaient positifs à la marijuana contre 15,4% en 2014, dans un contexte où près d’un usager sur cinq déclare encore prendre le volant moins de deux à trois heures après sa consommation. Ce constat doit toutefois être nuancé par le fait que la donnée susmentionnée inclut toute personne ayant des traces de THC dans le sang, y compris en dessous du niveau autorisé, soit plus de 5 nanogrammes de THC par ml de sang. Par ailleurs, compte tenu du fait que le THC reste détectable dans le sang jusqu’à un mois, plusieurs spécialistes font observer l’absence de caractère significatif de cette donnée en termes de causalité. Ainsi, si l’on considère le nombre de morts provoqués par un conducteur dont le taux de THC dans le sang est supérieur à la limite admise, la tendance depuis 2016 ne montre aucune évolution notable.

La criminalité : l’effet ballon

La meilleure manière d’appréhender les effets de la politique de régulation du cannabis en matière d’impact sur les organisations criminelles est de mesurer la part laissée au marché noir dans l’offre de cannabis. Or les données à ce sujet sont relativement lacunaires. La dernière estimation remontant à 2015, soit un an après la commercialisation, évaluait à 30 % la persistance du marché noir au Colorado, soit une quarantaine de tonnes sur un marché estimé à l’époque à 121 tonnes. Depuis 2014, un certain nombre d’affaires, notamment de pénétration du crime organisé dans le secteur légal ou de plantations illégales, ont défrayé la chronique et démontrent que le marché parallèle reste actif, en particulier celui destiné aux personnes les plus pauvres et aux jeunes de moins de 21 ans. Les trafiquants profitent de la taxation relativement élevée mise en place par les pouvoirs publics et les municipalités pour concurrencer le marché légal. À Denver, par exemple, le montant total des taxes sur le cannabis non médical atteint 26,41%. Il paraît évident néanmoins que la légalisation a eu un impact non négligeable sur le crime organisé mexicain qui était au cœur de l’offre de cannabis illicite aux États-Unis (et au Colorado) avec 40 % à 67 % du marché de la marijuana alimenté par de l’herbe mexicaine, pour un gain estimé entre 1,5 et 2 milliards de dollars pour les organisations exportatrices.

Le dernier rapport de la Drug Enforcement Agency (DEA) montre que les saisies de marijuana à la frontière avec le Mexique ont diminué de près de 80% entre 2013 et 2020. Il serait naïf d’en conclure toutefois que ce coup porté aux organisations criminelles privées d’une partie du marché de la marijuana les a significativement affaiblies. L’histoire du crime organisé est en effet celle de déplacements incessants d’activités. Depuis la légalisation, le marché des drogues illicites est resté au Colorado un des plus dynamiques des États-Unis comme l’attestent les niveaux élevés de consommation des substances autres que la marijuana, qui le placent en cinquième position en termes de prévalence dans le mois au niveau national. Au cœur de l’activité des organisations criminelles engagées dans le commerce des drogues illicites, on trouve le fentanyl, l’héroïne et la méthamphétamine, sans oublier la cocaïne dont les États-Unis restent le premier marché au monde. En 2020, le Colorado avait ainsi les prévalences d’usage de cocaïne dans l’année les plus élevées des États-Unis.

En outre, le déplacement des activités du crime organisé ne concerne pas seulement le domaine des drogues illicites. Un certain nombre de gangs, qui étaient impliqués dans la revente de détail de marijuana, semblent s’être repliés sur d’autres activités comme le vol de voitures, au plus haut dans l’État en 2021, dont certaines peuvent servir à commettre des braquages. Le paradoxe de la régulation est que si elle résout certains problèmes —l’usage et la possession ne sont plus un délit— elle peut en poser et créer d’autres.

Les liquidités engendrées par l’industrie du cannabis, et le fait qu’un certain nombre d’établissements bancaires, de peur d’être accusés de blanchiment par un État fédéral qui continue de considérer le cannabis comme un produit illicite, refusent d’ouvrir des comptes aux entreprises du secteur, favorisent les braquages. C’est le cas notamment à Denver où se concentre nombre de boutiques —67% des pouvoirs locaux refusent d’accueillir des commerces liés à la revente de cannabis—, et où se réalisent plus de 30% des ventes pour un montant de 690 millions de dollars. Le Colorado, qui a décriminalisé en 2019 la possession de petites quantités de drogues, draine par ailleurs des populations de marginaux, souffrant de problèmes liés aux addictions, attirés par un contexte moins répressif qu’ailleurs. Ce qui provoque une montée de la criminalité et du sentiment d’insécurité au sein de la population. En 2021, le taux des crimes violents (homicides, viols, agressions graves, braquages, etc.) atteignait des niveaux sans précédent depuis le milieu des années 1990.

L’or vert?

Les répercussions économiques de la création d’une industrie légale du cannabis sont, au premier abord, impressionnantes. Depuis 2014, année de la commercialisation, le chiffre d’affaires de l’industrie du THC, cannabis médical compris, a augmenté de 220 %, passant de 683 millions de dollars à près de 2,2 milliards de dollars en 2021. Cette augmentation est largement imputable à la progression énorme du volume des ventes du secteur non médical, qui passe de 302 millions à 1,7 milliard de dollars. Mais, au regard de la puissance économique du Colorado, l’un des 16 États les plus riches des États-Unis, la part de l’industrie du cannabis dans le PIB reste modeste, de même que les recettes fiscales – avec plus de 330 millions de dollars, elles représentaient 0,85% du budget de l’État en 2019. Certains se focalisent sur ces chiffres pour évoquer un hypothétique eldorado de l’«or vert» sans mesurer le coût de la réforme, notamment en termes de santé publique. Une étude parue en novembre 2018 du Centennial Institute de l’Université chrétienne du Colorado s’est penchée sur ce coût. Elle estime que pour 1 dollar rapporté en taxe, le coût pour l’État serait de 4,5 dollars.

Quoi qu’il en soit, après huit ans de développements économiques impétueux, les premiers signes d’un retournement économique du cycle de l’industrie apparaissent dont les causes tiennent principalement à la saturation du marché, engendrant une baisse des prix, et à la concurrence des États proches qui viennent de légaliser. Pour la première fois depuis 2014, le montant des taxes collectées pour les sept premiers mois de l’année 2022 a chuté de 21 % par rapport à la même période de l’année 2021. De nombreuses entreprises, telle la chaîne Tweedleaf, ferment leurs magasins. Il est probable que le secteur soit le théâtre d’une profonde restructuration favorisant un processus de concentration que les législateurs avaient pourtant voulu éviter.

Conclusion provisoire

Il faudra encore des décennies pour mesurer les effets de la légalisation du cannabis aux États-Unis et singulièrement au Colorado souligne, avec raison, l’Organisation des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), dans son dernier rapport mondial. Précisons d’emblée que les échecs comme les succès rencontrés depuis 2012 ne sont propres qu’à un modèle déterminé, tributaire de choix politiques bien spécifiques. Ces réalités s’inscrivent aussi dans les difficultés que traverse la société américaine contemporaine et qui n’épargnent pas le Colorado, ainsi que le montrent les évolutions inquiétantes d’indicateurs ayant trait à l’espérance de vie, à la criminalité violente, aux accidents de la route, aux morts par overdoses, ou au suicide des adolescents. La légalisation en soi n’a pas de sens, parce qu’il existe non pas un seul, mais une multitude de modèles possibles. Dix ans après le référendum et l’adoption de l’amendement 64 et huit ans après la commercialisation de la marijuana et de ses produits dérivés, la seule véritable certitude est que la consommation a notablement augmenté au Colorado, hormis chez les plus jeunes, et qu’une inquiétude croissante émerge au sein des pouvoirs publics sur la question des concentrations et leur impact sanitaire à long terme. On touche ici à la limite du «modèle» adopté par le Colorado, avec une part centrale laissée au marché, insuffisamment régulé, dont la logique est la recherche de profits maximum au détriment de la santé publique. Mark Kleiman, qui a fait partie du comité d’experts chargé de produire des recommandations pour accompagner la légalisation dans l’État de Washington l’a bien résumé: «Ce que nous faisons aux États-Unis garantit que le résultat sera le pire possible sur le plan de la santé publique.». Expérience à méditer pour l’Europe à l’heure où de plus en plus de pays se déclarent prêts à un chan- gement de politique en matière de statut du cannabis.